俄乌战事如何折射全球安全治理困境？ | 东西问

美国毫无悬念地在联合国框架内寻求“制裁”决议，但北约的超限度军事援助以及“外籍援助军团”早已实质性启动，战事的风险性及规模在扩大。

作者：田飞龙 北京航空航天大学法学院副教授，全国港澳研究会理事

全文字数：2950

预计阅读时间：10分钟

俄乌冲突持续成为全球焦点。

从俄罗斯观点来看，此次冲突的本质是北约东扩带来的国家安全危机，因此要通过展示军事实力的方式获得与北约的谈判地位并寻求有利的安全保障机制。从北约观点来看，乌克兰寻求加入北约属于主权国家事务，俄罗斯不应干预，而俄进入乌领土作战属于以武力改变主权国家地位，在国际法上无法接受。两种立场截然对立，国际法斗争空前激烈。

当地时间2月28日，美国Maxar科技公司最新卫星图像显示，乌克兰首都基辅附近集结的军事车队。

乌克兰问题并非单纯主权决策问题

主权与安全不是简单等同的法权概念。主权是民族国家时代的产物，也是欧洲“三十年战争”后威斯特伐利亚体系确立的国际法核心原则。主权可以作为国家防御的盾牌反制外来侵略或压迫，并要求国际社会的平等对待。但国际法的真相从来都不是简单的主权平等的历史和叙事，而是大国协调、势力范围、同盟体系与大空间霸权矛盾运动下动态平衡的复杂体系与生动场景。从欧洲拿破仑战争之后的维也纳“神圣同盟”，到一战后的“凡尔赛—华盛顿体系”以及二战后的“雅尔塔体系”，这一关于全球安全治理的历史演变尽管显示出限制战争、民族自决、人权保护与全球和平诸原则层面一定程度的制度化发展，但同样内含主要大国势力范围与权力的动态平衡性。

在大国竞争与平衡中，敏感地缘地带的国家之结盟行为（如乌克兰要加入北约）就不是单纯的主权决策问题，也不是法律程序上的北约发展新成员问题，而是主要大国之间的势力平衡与安全相互保障问题。乌克兰的主权自由，客观上受到俄罗斯与北约之间脆弱安全保障关系的限制和约束，这就要求乌克兰的决策者深刻理解自身的处境与敏感性，在考量国家重大地缘政治选择时充分评估地缘安全斗争上的风险性。乌克兰当局有关加入北约的决策以及在国内推行压制“亲俄派”的政治、军事、语言文化等法律政策措施，显示了其政治选择的不审慎与困难程度。

3月1日，在莫斯科一家当地银行营业大厅内，顾客正在等候办理业务。中新社记者 田冰 摄

西方只需要“支离破碎”的俄罗斯

当然，相关决策的冒进，与乌克兰“亲西方派”占据民主多数的影响力和利益联系有关，与西方势力对乌克兰的政治、文化与社会精英的长期强势渗透和捆绑有关，也与乌克兰本身的反俄思潮及民粹化、“民主多数暴政”等因素有关。民主的乌克兰在文化与政治上并不成熟，其民主化过程没有催生出国际政治夹缝中的生存智慧以及对地缘政治风险性的判断和管理能力。

战前，俄罗斯曾以类似“最后通牒”的方式要求北约给出关于俄罗斯安全关切的法律保障文件，理由是：一方面，1990年代北约曾有明确承诺不东扩，保障俄罗斯安全，但一直没有形成书面法律文件；另一方面，乌克兰对于俄罗斯的民族情感、地缘安全、欧亚经济联盟计划以及与北约之间的战略平衡具有特殊且极度敏感的地位，北约接纳乌克兰并在俄罗斯边境部署大规模威胁性武器系统，是俄罗斯无法接受的。

但美国及北约在回复文件中并未实质性处理俄罗斯的安全关切。北约试图以模糊、拖延、欺骗及“切香肠”的方式一步步逼迫俄罗斯接受地缘政治的“新现实”，极度挤压和抽空俄罗斯的战略安全空间及其资源要素。这显示出苏联解体后，北约东扩所代表的“自由帝国”（其核心是美国）之扩张毫无节制和信用，而俄罗斯“亲西方”甚至希望融入西方的“去冷战化”努力也最终宣告失败，“休克疗法”的全部药效已消失殆尽。西方不需要一个强大的俄罗斯，而只需要“支离破碎”的俄罗斯，这必然不断刺激和强化俄罗斯的民族主义。

这次乌克兰战事，其政治逻辑本质是俄罗斯民族主义对扩张性的北约“大西洋自由主义”的抵抗。这种抵抗既有着泛欧洲政治范畴内的“列强势力均衡”的历史传统与遗痕，也有着后冷战背景下寻求复兴的文明大国对美式帝国霸权的批判和斗争。仅仅以乌克兰的主权叙事加以单调的事件性分析，显然无法揭示这场战事背后的厚重历史底蕴和立场纷争的复杂性。

美国在这场乌克兰危机中可能是最大受益者：北溪2号项目冻结，欧洲优质资本回流，欧盟及其他西方盟友被以“俄罗斯威胁”的名义加以更紧密的同盟体系整合，在联合国的法理斗争中将俄罗斯置于被动地位，同时启动了针对俄罗斯的最严厉的制裁计划，包括将俄罗斯踢出SWIFT（环球银行金融电信协会）系统。

通过制造并爆破乌克兰危机，美国经济体系迎来“回血效应”，美国的民主世界领导权和霸权得到巩固。但乌克兰危机并未因此而解决，美国也并未提供建设性、制度化的解决方案。也许，危机利益的持续获取才是美国真正的“帝国理由”所在。美国毫无悬念地在联合国框架内寻求“制裁”决议，但北约的超限度军事援助以及“外籍援助军团”早已实质性启动，战事的风险性及规模在扩大。

当地时间3月4日，联合国安理会在纽约联合国总部就乌克兰境内核设施安全问题举行紧急公开会。中新社记者 廖攀 摄

大国是战争之源，也是和平之基

联合国框架下的安全治理制度在此次乌克兰问题上再次暴露局限性：其一，安理会程序中，俄罗斯是五大常任理事国之一，对实质性制裁决议有“一票否决权”，俄罗斯果断行使了这一否决权，安理会无法行动，北约联军无法冠名“联合国军”；其二，美国调整策略，推动安理会通过程序性决议召开紧急联大会议，寻求联大决议并获得成功，该决议尽管不具有强制执行力，却可以赋予美国主导的北约采取集体安全措施以某种道义合法性。

1945年确立的联合国体制及其安全治理秩序，有着一个原则性的约定，即全球安全事务的治理权需以大国（即五大常任理事国）一致为基础。国际法的本质是调控战争与和平事务，限制战争、促进和平，因此联合国最重大的使命和权力也体现在安全治理权。

从历史经验上看，大国是战争之源，也是和平之基。这是安理会“大国否决权”背后的历史理由。而一旦大国之间分裂，安理会的治理能力就“见顶”了。有人提议取消俄罗斯的常任理事国地位和否决权，这是不懂国际法历史和联合国制度原则的轻率意见。无论俄罗斯在哪里，被怎么对待，它都是客观的大国，排除俄罗斯的联合国体系只会快速萎缩为扩大版的“新北约体系”，更加无法进行有效的全球安全治理。

在乌克兰问题上，欧洲与美国的利益并不一致，尤其在能源和难民问题上，如果欧盟缺乏自身利益和政治的自觉，战争的沉重负担和后遗症对欧洲发展将造成严重损害并进一步加重欧洲对美国在安全与能源范畴的依赖性，从而在美国同盟体系内部巩固美国霸权，推进对欧洲的帝国式宰制。当然，或许这正是美国所愿，却未必是欧盟领导人的本愿。

当地时间3月3日，俄罗斯与乌克兰双方代表团在白俄罗斯境内的别洛韦日森林举行了第二轮谈判。双方就建立人道主义通道达成协议，同时一致同意尽快开启下一轮谈判。据悉，第二轮谈判持续两个半小时。图为会谈现场。

危机并非毫无出路

总之，乌克兰战事凸显了全球安全治理困境，超出了联合国安全制度框架的极限，但并不意味着危机毫无出路。乌克兰危机的症结在于北约东扩带来的地缘安全危机，安全与主权并置为解决危机必须回应的核心议题。仅仅依据主权逻辑寻求制裁决议、制裁行动、军事援助行动及其扩大化，可能是南辕北辙之举，结果是一方（美方）获益、多方受害。理性的出路是聚焦安全关切，提出针对性的制度化解决方案，之后协商并解决主权问题，恢复和平，确立不可分割、可持续的安全保障体系。

乌克兰危机还进一步暴露了北约的扩张性和冲突源头性质，国际法框架如何制衡北约霸权，如何形成一种遏止美国借助北约进行全球性扩张（尤其印太）的“和平国际法”，也是21世纪寻求稳定和平秩序的关键所在。

全球安全治理是人类永久和平的核心制度基础，但乌克兰危机再次暴露了现有联合国体制的制度短板。21世纪的“和平国际法”还有待规范性检讨和发展，需要对主权、多层次安全及大国协调的治理传统加以尊重、引导和制度化。乌克兰战事到底是传统欧式列强冲突的当代化和持久化，还是“和平国际法”规范性发展的重大契机，以及中国如何在其中发挥建设性、中介性和制度发展性的作用，仍需审慎观察、判断和应对。

作者简介：

田飞龙，江苏涟水人，北京航空航天大学高研院/法学院副教授，一国两制法律研究中心执行主任，硕士生导师，北京大学法学博士。曾赴瑞士弗里堡大学联邦制研究所短期访学（2009.8-2009.9）及担任香港大学法律学院Leslie Wright Fellow（2014-2015）。主要研究方向为宪法与政治理论、比较法与全球治理、港澳基本法。兼任全国港澳研究会理事、海峡两岸关系法学研究会理事等。译有《联邦制导论》《美国革命的宪法观》等12部译著。著有《现代中国的法治之路》《香港政改观察》《政治宪法的中国之道》《香港新秩序》等8部专著。国内“政治宪法学”流派青年学术代表、政府咨询专家和公共专栏作家，与海外智库、权威媒体等建立了良好的学术互动关系，在海内外具有较高的学术与社会影响力。入选北京航空航天大学文科青年拔尖人才计划（A类，2019）和北京市国家治理青年人才计划（第四批，2019）。

---

编辑：李玉素

责编：张楷欣